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对中国户籍制度改革的思考

2015-02-13 10:38:10 作者:韩树凯 来源:《陕西社会科学》 浏览次数:0

 

对中国户籍制度改革的思考
韩树凯
(陕西省西安市公安局法制处 陕西西安 710002 )
 
1984年10月,国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》。2008年11月30日,中共十七届三中全会提出户籍改革,2011年国务院《关于积极稳妥推进户籍制度改革的通知》,2014年3月16日国务院发布了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,要在2020年以前把城镇人口在总人口中的比例提高到60%。这些文件充分说明了中国户籍制度改革的迫切性和必要性。但是,我国的户籍制度改革工作一直处于低迷状态,既没有实质性户籍改革措施出台,又没有深入推进户籍制度的改革,只是在暂住证、居住证和小城镇户口等问题上做文章。上海、广州、深圳、安徽等地分别出台了地方户籍改革政策,但副省级以上的大城市户籍问题无人敢触及。
户籍制度改革停滞不前,不能突破旧户籍制度框架的主要症结就是,改革工作的思路跳不出计划经济时代的户籍思维模式。要真正加大户籍制度的改革力度,就必须以全新的理念来思考社会主义市场经济下的户籍制度,建立能够适应现代社会条件的与国际接轨的具有中国特色的新户籍制度。要做到这一点并不难,指导思想就是恢复户籍的本来面目,确定户籍的正确社会功能。
在户籍的有关概念中,我们不难发现一个共同的基本特征---居住地。所有的户籍概念都是由居住地为基础演变而来的。户是由人组成的,而人是一口论个的。户离不开人,而人又隶属于户。户口是由人员组成的小型群体,所以,户口是指户和口的总称,也是住户和人口的总称。它既反映了户的质,即户是若干由一定关系的人所组成的群体,又反映了户的量,即户是由多少人所组成。如果与户主有血缘关系的人,而又不在一起生活,他们就不是这个户口概念里的组成部分,通俗地说就是没在一起住(生活)。户籍只反映户籍管理机关辖区内住户的现状,这就是户籍制度的核心。
但是,由于历史原因,现行的中国户籍制度附加了太多的本不属于户籍的社会功能,包括城乡二元户口、随母落户原则、公民由农村迁往城市必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明、城市户口登记证明、城市户口登记机关的准迁证明、向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。尤其突出的是城乡二元户籍制,造成了由于城乡生活待遇不同而导致的农村人口向城市人口的单向流动。城市为了控制城市福利资源分配,又严格控制农村人口向城市人口的流动,人为地制造了社会矛盾。
新户籍制度的改革核心就是回归户籍的本来面目。我们知道户口就是一个人生活的地方,即常住地,这是整个户籍制度的基础。既然是常住地就一定必须有居住的房屋,居民只有拥有属于自己的永久性所有权的房屋,才会在这个地方常住,其他任何方式的居住都不能成为居民的常住地,因为居民可以随时搬离住处进行流动。如果公民在拥有产权的房屋居住,改变常住地的成本很高,就不可能随意流动,成为相对稳定的居所,即常住地。
依据《中华人民共和国户口登记条例》第五条规定:“户口登记以户为单位,同主管人共同居住一处的立户为一户。单身居住的自立一户,以本人为户主。居住在机关、团体、企业、事业等单位内部和公共宿舍的户口共立一户或分立一户。”
在计划经济时期,中国是以全民所有制为主的经济模式,公有制是整个社会的经济基础,模糊了私有财产色彩,公民居住的房屋为国家所有,由政府房地局分配,不属于个人私有财产。单位为职工提供住房。这样就淡化了常住地的主要构成要件--住房。形成了以工作为户口登记的主要依据,公民在那里工作,那里就提供住房,户口就登记在那里,户口的迁移以工作的调动为前提。长期以来,中国人的户口概念就停留在工作地就是户口登记地的层面上。
对户籍制度的改革就是要突破旧的思维模式,重新认识户籍的本质,回归户籍的真面目,加大户籍制度改革的力度,建立适应社会主义市场经济的具有中国特色的户籍制度。经过40多年的改革开放,中国已经初步建立了社会主义市场经济体系。私有经济蓬勃发展,劳动岗位也不再是单一的国营部门。私企、外企、合资企业吸纳了大量的劳动力。公民个人财产也有了可观积累,个人开始大量购买房屋。政府层面也对原有公房进行了改革,把公房重新私有化,停止单位的福利房建设,允许房屋交易买卖。目前,中国所有居者基本都是完全合法的拥有居住房屋的产权,单位人已经转变为社会人,这就为进一步的户籍制度改革打下基础。中国公民的生活重心从以单位为主转变为以房屋为主,就是找到新的职业,如果打算长期工作下去,也会在新工作地购买房屋。可以明确地说,一个中国公民如果没有属于自己的房屋,这个地方绝对不是他的常住地,因为它可以随时流动到另外一个地方生活,寻找新职业。但是,无论流动到何地,流动到何时,所有的流动都是暂时的,最终要回到自己的家——合法拥有房屋所有权的常住地。广东省户籍人口7900万,每年在省内停留6个月以上的移民有3100万左右,这些来自全国各地的人只是暂时作为劳动力留在广东,并不一定想生活在广东。
从另一个角度来讲,理论上一个公民可以在任何地方居住和工作,进行居住地的变化,从事任何工作。但是他本人的相对稳定生活地或者是居住时间较长的地方,必须是公民自己家的所在地,这个家的所在地就是它拥有房产权的房屋所在地。这就构成了户口登记的要件——常住地,这个公民的户口就应当登记在此地。同样,一个公民可以在任何地方建立家庭生活,但是如果家庭所在地的房屋不属于他所有,理论上他的家庭就是暂时的,因为有太多的不确定因素会导致他随时搬家,例如,房主收回房屋使用权、无力支付高额房租、职业变动、投亲靠友、寻找新的发展机遇等等。因为住所房屋不是这个公民的私有财产,他变动住地的成本很低,这也是他住所频繁变动的又一个原因。
当一个人想在一个地方建立稳定家庭生活时(即户籍制度中所指的常住地),他首先必须拥有属于自己的房屋。由此产生了户口迁移的前提条件,即常住地的变更。新户籍制度允许公民依据常住地的改变而进行透明、公正、自由的人口流动,也就是户口迁移。这就是中国的新户籍制度改革又一个亮点——公民自由迁徒。新户籍制度摒弃了旧户籍制度以人口工作地(职业)为户口登记地的做法,而是以人口居住地为户口登记地。所有中国公民,只要拥有合法的房屋所有权,就可以在此地登记户口。此外,由于户籍制度是社会基本制度之一,建立新户籍制度还需要其他社会制度的配合,才能有效的发挥户籍制度对社会矛盾的调节作用。同时,新户籍制度也可以有效的解决与之相关联的其他社会问题。
一、房地产制度问题。
房屋是公民户籍登记的构成要件,因此就必须建立严格的新型房地产制度。第一,建立房地产权证制度。经过四十多年的改革,这个问题在城市已经不成问题了。但是在农村的房地产权证制度仍然是一个空白,许多地方的农村房屋产权不明,没有有效的法律依据。在日常生活中造成许多民事纠纷,涉及农村的拆迁改造或房地产开发时,因为没有房地产权证书而出现许多纠纷,甚至造成社会稳定问题。第二,一人一房制度。新房地产制度规定,每个成年公民只能拥有一处房地产,未成年人不得拥有房地产,未成年人因特殊原因需要拥有房地产时,必须是与其监护人挂钩。该公民的户口登记地就是他的房地产登记地,不允许房户分离。第三,有效解决目前一人多房问题。由于历史原因,尤其是独生子女原因,一些人已经拥有或将要拥有多处房地产,这给以房屋为户籍登记地制度的实施带来具体问题。可以采取分别发放房地产权证书主证和副证的办法加以解决。具体措施是规定一个公民只能拥有一处房地产权证书,他所拥有产权的其他房地产只能作为这个房地产权证书的副证,并且在房地产权证书上注明。这个公民可以在个人所有的房地产之间进行户口迁移。但公民只能在房地产主证地登记户口。公民可以按照自己的生活需要,在房地产管理部门进行房地产权证书主副证的变更。
二、农村户口问题
目前在中国近14亿人口中,常住城镇居民仅占53.7%。发达国家的平均水平为80%,人均收入与中国相近的发展中国家也达到了60%,都高于中国的水平。中国国务院参事、前亚洲开发银行中国代表处首席经济学家汤敏认为:“有2.6亿人(在城市)已有工作。但他们尚未享受社会福利。”导致这一后果的直接原因就是现行中国户籍制度。新户籍制度从根本上取消了城镇农村二元户口,实行一元户口制,理论上中国农民可以到任何想去的地方落户。唯一的限制是进城农民必须在城市拥有合法的住所,即属于自己的房屋。由于实行了一人一房制度,农村人口无法通过虚假房产来获得城市户口,实行了农村人口的合理有效的自由流动,加快了中国城镇化进程。
国家城镇化专题调研组在调研中发现“户政改革几乎遭遇所有市长的反对”。原因很简单,就是按照现行户籍制度,户籍改革的成本太高。据国务院发展研究中心估计,一个“农民工市民化”仅公共服务就要花费10万元人民币。这意味着,即便是只需向中国所有外来务工人员(总数大约2亿人)中的10%提供教育、医保和养老金,也要花费大约1.6万亿人民币,约相当于2012年中国国内生产总值的3%。据财政部财政科学研究所博士后冯俏彬的研究,若要在2020年将现有已在城市居住的农民工市民化,各级政府每年为此新增的财政支出为2261.45亿元。另外,以北京为例,假设每年进京人口70万人,为此,北京市政府用于与城市化相关的支出,将额外增加770亿元人民币。相当于每年出售土地收入的两倍或税收增加25%。美国华盛顿大学教授陈金水研究认为,把一名中国农民工变成城市居民的平均成本大约是每年2500元人民币,而在2015年至2039年的15年里,这方面的财政投入大约相当于中国2012年财政总收入的48%。这是因为,按照目前的户籍制度,户口直接与教育、社保、低保、医保等各项社会福利挂钩,大量的农村人口无序涌入城市,必然会造成城市福利开支的剧增,财政支出会出现巨额赤字,已有城市人口的生活直接会受到的影响。还可能出现新的城市贫民区,造成新的社会问题。
新户籍制度的实施,只能使一批先富裕起来的农民进入城市,不会加重城市经济负担。在现实生活中,经过40多年的改革开放,已经有相当一部分农村人口长期的工作居住生活在城市中,他们具有稳定的收入,合法的住所,自己的职业。这些人的第二代、第三代都已经是事实上的城市人了,只是由于户籍制度导致他们无法取的合法的城市户籍,没有法律意义上的城市身份。据统计2011年中国城镇化率是51.2%。但其中城镇户籍人口占总人口的比例只有35%,也就是说,约有2亿非城市户籍的农民生活在城市里。另外,据测算中国城镇化将在未来十年新添4亿城镇人口,这一过程的资金投入将达到4万亿人民币。如果能够处理好农村人口进入城市的问题,城镇化对中国经济的贡献还将增加1-2个百分点,不但不会加重城市经济负担,反而为城市经济发展增加了活力。
新户籍制度是以居住地为户口登记地,人口流动以房屋产权变动为前提,这样不同地区的房价就间接的制约了人口的流动规模。像北京、上海、广州这样的大城市,需要巨额资金才能购置房产,全中国能有这样经济实力的人口基数不会太大,因此也不会出现蜂拥而至的人口流动。事实上,新户籍制度把人口流动交给了市场经济调节,这也符合我们建立具有中国特色的社会主义市场经济的理念。
三、解决农村贫困人口问题
截止2003年3月31日的统计,中国城镇居民中的贫困人口为2140万人。据中国扶贫基金会的统计,中国农村现有未解决温饱的人口有3000万人,低收入人口(年收入低于865元人民币)为6000万人,两者相加为9000万人,占农村总人口的11%。由于中国对贫困人口的年收入计算是把来年生产性投入也计算到本年度的收入中,因此考虑到这个因素,中国现有贫困人口数量应该在6000万人--1.5亿人之间。大约有3.94亿中国人每天的生活费不足2美元。中国的绝大多数贫困人口在中国的农村。要解决中国贫困人口的脱贫问题,除了加大扶贫力度以外,还可以通过实施新户籍制度来减少贫困人口的基数。其核心就是把新户籍制度与农村土地制度紧密挂钩,推动农村的土地集中,是农村贫困人口获得更多土地资源,把输血性扶贫变为造血性扶贫,加大农村贫困人口的生产性收入,从而加快他们的脱贫速度。
中国现有耕地面积约为18.26亿亩,人均耕地1.38亩,仅为世界平均水平的40%。目前中国农村户籍人口为6.7亿人,占总人口的50.32%,平均每个农民占有耕地2.7亩。这样的耕地占有水平很难让农民通过耕种土地致富。只有使农民拥有更多的土地资源,才能促使农村贫困人口更快的富裕起来。新户籍制度可以使一部分先富起来的农民,通过购买城市房产实现城市梦。同时,应当让这部分“农转非”的农村人口放弃其在农村占有的资源——土地和房屋。放弃房屋可以使农村的宅基地占有率大大下降,增加可耕地基数。放弃土地,可以使这部分土地重新分配给还留在农村的农民。我们必须承认,新户籍制度使留在农村的人口大多是缺乏在城市谋生技能又无资金的贫困农民。但是这些人拥有祖祖辈辈遗传下来的种地本领,只要他们拥有更多的土地,就会自己解决自己的温饱问题,甚至快速富裕起来。
据《中国青年报》报道,在中西部农村,村庄的常驻人口仅为户籍人口的10--30%。如果实行了新户籍制度,这样以来,10—30%的农民耕种原来70—90%人占有的土地,农民收入将必大大增加。通过实施新户籍制度促使土地相对集中,还可以提升中国农业的生产水平。目前在中国农村,全国大约36%的劳动力创造了10%的国民总产值,农业生产率十分低下。美国一户农民可以拥有几千亩到几万亩耕地,形成了规模经营,极大地提升了美国的农业生产率。美国农民占本国总人口的约2%,不仅养活了本国人,而且使美国成为全球最大的农产品出口国。美国农业企业资产约有9000亿美元,年产值高达1万亿美元,比中国2000年的国民总产值(GDP)还要高。其根本原因就是实现了农业的规模经营。浙江农民在省外承包的土地已经达3000万亩,超过了浙江省的耕地面积,为中国实行土地集中做出了很好的示范。
我国是人口大国,必须保证农产品的自给自足,这是一个关系中国生死存亡的战略大事。要想提高农业生产率,唯一的可行办法就是实现农业的规模经营。2013年中共中央一号文件提出推动和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。其中,“家庭农场”概念首次在中央一号文件中出现。李克强总理在江苏常熟古里镇田娘农场视察时指出:土地也能产出黄金,但小块不行,要靠大块,一户农民一亩三分地那能行吗?中央农村工作领导小组副组长陈锡文说,中国应该鼓励发展由单个家庭所有并经营的中等规模的家庭农场,从而确保农业生产的可持续性。在东部沿海地区,家庭农场的规模可以在3.3公顷到6.6公顷之间。新户籍制度就是落实中央一号文件的基础,使家庭农场的建立有了可能性。因此,只需要通过户籍制度的改革,就能大幅降低中国的贫困率,这将创造出成本最低的世界扶贫记录。
四、建立以新户籍制度为基础的社会管理体系
中国在改革的过程中不可避免经历一个新旧制度交错的过程,旧的制度对改革是一个桎栲,很有可能窒息改革。计划经济时代公民的一切都是由单位提供的,我们现在仍然或多或少地按照“单位人”的模式来进行社会管理。例如,我们实行了养老金社会统筹的办法,但是却采取在工作地交纳的方式。由于公民的职业流动性增强,一部分公民无法保持养老金缴纳的连续性,造成养老金“断档”,这为今后老年人的养老埋下隐患。在其他社会保障工作中也同样存在相同的问题。
新户籍制度建立以后,我们可以依附新户籍制度改革我们的社会管理体系。例如,养老金的缴纳可以采取属地原则,即个人养老金的缴纳无论是雇主应缴部分,还是个人应缴部分,一律向劳动者户籍所在地的社保部门缴纳,无论公民在哪里工作,职业如何变动,始终在属地劳动部门的掌握中。全国社保部门联网,这样防止了养老金缴纳的断档,也可以杜绝养老金的漏缴,有关部门可以全面清楚的掌握整个社会的养老金缴纳情况。还可以把这种管理方式推广到其他社会保障管理工作中,如医保、低保、婚姻登记、机动车驾驶证和遗产税征收等方面。中国社会科学院2012年社会保障绿皮书称,在安徽、福建、江西、河南、陕西调查,有60%的农村低保户不是贫困家庭,80%的贫困户没有享受低保待遇,错保率和漏保率都比较高。其中主要原因是在实践中划分一条贫困线很难,农村人口大量外出打工,无法准确掌握农村家庭收入。
同样,现行户籍制度还在中国造就了一批享受双重福利的特殊人群。改革开放以来一大批农民进城落户,实现了“农转非”。但是在旧的户籍制度及社会管理体制中,这些人一边享受城市福利待遇,一边享受农村福利待遇。具体说就是还占有农村的土地和房产,挤占社会资源,人为造成社会财富分配不公。新户籍制度从根本上杜绝和消除了这种社会弊端。依据新户籍制度可以建立起全新的社会管理模式,解决当前的社会热点问题。如异地高考问题、婚姻登记中的打假问题、机动车驾驶证管理问题、中考招生问题等,都可以按照人口的属地原则办理注册手续,防止弄虚作假。还可以通过新户籍制度改革后的土地制度来解决食品安全问题。中国的农业极其分散,两亿农民各自耕种自家平均0.6公顷的耕地,细碎分散的结构使得贯彻质量标准极其困难。这也是造成中国食品安全问题的原因之一。新户籍制度使土地大规模集中,也可以建立农产品质量管理体系。
五、必须强化户籍管理工作
户籍制度是国家基本法律制度之一,记载着人口基础信息,国家制定的任何政策都涉及群众利益,离不开人口信息,国家许多法律制度和管理制度都需要建立在户籍制度基础上。因此,必须要严格规范户籍的管理工作,强化户籍制度的刚性。
一是制定《户籍法》。户籍是国家管理制度,必须由国家层面来指导户籍管理工作,任何管理层级都应该在国家政策范围内操作户籍管理。目前,中国的户籍制度存在的弊病就是没有统一的户籍法规,所有的户籍制度都是由户政机关以政府文件的形式逐步确定。这给社会管理带来不稳定性。公众没有可以看到的户籍标准,只能在浩瀚的政府文件里寻找符合自己条件的文本。这种工作方式也是导致警民关系紧张的一个冲突点。我们应当尽快的制定成文的《户籍法》,促进社会管理的法制化。
二是户籍管理的地方色彩浓厚。户籍是国家的有效法律文书,具有统一的公证力,公民不能因为地域的差别而导致公民权利的增减。例如城市老年证只能在户籍所在地免费乘坐公交车、农村户籍的老年人没有老年证不能享受国家的老年优惠政策等等。一个中国公民在中国境内的户籍权利应当是一致的,目前各地方政府出于种种目的不断出台有地方保护色彩的户籍政策,损害了国家公信力,破坏了国家的基本法律制度。在实施新户籍制度时,应当着重强调户籍制度的国家性质,禁止地方政府在户籍问题上滥用权力,任意增减户籍事项。
三是严格户政部门的管理工作。目前户籍管理是由公安机关主管,由于在过去的一段时期里,过分强调行政权力的下放,使户政工作管理分散,导致基层户籍管理人员权力过大,这是造成户籍管理混乱的根源。一个派出所所长,一名管段民警,一位户籍内勤,就可以随意在户籍上弄虚作假。尤其是户籍管理工作中的“补录”项目,存在着巨大的漏洞。当前出现的双户口、多户口的混乱现象,大多是出现在“补录”上。户籍管理的混乱不仅给国家制定有关政策带来负面影响,还加大了社会腐败的发生。新户籍制度应当把户籍管理权限向上收拢,规定只有在某一级户籍管理部门才能行使相应的户籍管理项目。户籍管理权的相对集中,可以有效的防治户籍腐败的发生。
 
参考文献:
1.《中国公安百科全书》,吉林人民出版社,1989年9月。
2.《公安学词典》,黑龙江科学技术出版社,1988年7月。
3.《中华人民共和国户口登记条例》,1958年1月。
4.《中华人民共和国身份证法》。
5. 美国有线电视新闻国际公司网站2014年1月21日报道《中国城市的扩张:吃了兴奋剂的“模拟城市”》(参考消息2014年1月23日第十五版)。
 
关键词:户籍制度中国

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