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资源富集区生态补偿法律制度略论

2014-09-15 09:14:31 作者:曾加 窦鹏娟 来源:《陕西社会科学》2014年第1期 浏览次数:0

 

   资源富集区生态补偿法律制度略论
——以陕北能源矿区为例
曾 加 窦鹏娟
(西北大学法学院   陕西西安 710127)
摘要:生态补偿是生态文明建设的重要途径,能有效化解资源富集区生态保护与资源利用之间的矛盾。陕北能源矿区作为能源矿产资源富集区,其生态保护与能源开发冲突的背后其实是生态利益与能源利益的博弈,而生态补偿法律制度是帮助破解这一困境的现实需要。陕北能源矿区虽业已开展生态补偿的试点工作,但其中存在着不少法律问题,根本原因在于生态补偿在矿区内还未上升到法律制度的层面。应该确立生态补偿的法律原则,理顺生态补偿的法律关系,促进生态补偿的地方立法,改革生态补偿的税费体制,以推动陕北能源矿区等资源富集区生态补偿法律制度建设。
关键词:陕北;能源矿区;生态补偿;法律制度
 
生态环境承载力是资源开发不可逾越的底线,于是在资源利用与生态保护之间便产生了一定的矛盾。这一矛盾的根源和实质,是资源经济利益与生态环境利益、当前利益与长远利益、局部利益与整体利益之间的冲突。化解这一矛盾、解决这些冲突的关键在于,如何平衡和协调这些利益关系,从而实现资源与生态的和谐。生态补偿及其法律制度便是基于这样的理念而产生,并逐渐被广泛地应用于生态文明建设的实践之中。
一、生态补偿法律制度:破解资源富集区生态与资源困境的现实需要
根据2008年9月国家环保部编制的《全国生态脆弱区保护规划纲要》,陕北地区属于北方农牧交错生态脆弱区,生态环境承载力相当有限,是生态保护的重要领域,这一地区能源资源的开发利用应受到一定限制。
1、陕北能源矿区的生态与资源困境
从地理位置来看,陕北北部为毛乌素沙漠与黄土高原的过渡地带,南部为黄土高原丘陵沟壑区,整个地区干旱少雨,植被稀少,水土流失严重,自然生态条件极为恶劣。然而尽管自然条件恶劣,陕北地区能源矿产资源却极为丰富。以延安和榆林为中心的陕北能源矿区更是以石油、煤炭、天然气等化石类能源资源的富集而为众所周知。目前,延安地区已探明能源矿产资源达10余种,其中,已探明的石油储量约13亿吨,煤炭约71亿吨,天然气约33亿立方米。榆林境内已发现的矿产资源更是达到8大类48种之多,平均每平方公里土地蕴藏10亿元地下财富,其矿产资源潜在价值约占全国矿产资源总价值的三分之一,世界七大煤田之一的神府煤田以及我国陆上最大的整装气田都在榆林境内[1]
作为经济社会发展的约束性指标,生态环境承载力是资源开发不可逾越的红线,因此资源富集区便面临着生态保护与资源利用之间的矛盾。一方面,加强生态保护,势必要缩小能源资源开发利用规模,则依赖于能源资源优势的经济增长必然放缓。另一方面,大规模开发利用能源资源,虽然能在短期内获得显著的经济利益,然而又会对生态环境造成不可逆转的破坏,影响经济社会的长期发展。时至今日,生态保护的重要意义受到了应有的重视,生态文明建设也被提到了前所未有的高度。然而这并不能从根本上解决生态保护和资源开发之间的冲突,在资源作为地区发展的巨大推动力而存在的前提下,资源与生态之间的矛盾似乎成为一个难解的“死结”。
陕北能源矿区作为能源矿产资源富集区,目前所面临的正是这样一个“死结”。得天独厚的能源矿产资源禀赋极大地促进了当地乃至整个陕西经济社会的发展,然而与此同时,能源资源开发利用所带来的负面效应也日益凸显,使该地区面临着资源利用与生态保护的两难选择,以牺牲生态环境为代价换取GDP的快速增长,无异于杀鸡取卵;一味强调生态保护而对能源优势不加利用,又相当于资源浪费。陕北能源矿区徘徊在生态保护与资源利用的两难之间。
实际上,生态保护与资源利用之间的冲突并非不可调和,关键在于如何把握“度”的问题。对于陕北能源矿区而言,这一问题的解决最终将依赖于对生态利益和能源利益的衡量与取舍。生态利益与能源利益的博弈,是综合利益与经济利益、当前利益与长远利益、局部利益与全局利益的博弈,表面上充满矛盾冲突,然而本质上却相互依存和联系。直观一点来讲,因过分追求能源经济利益而造成生态破坏和环境污染,看似受损的是生态利益,然而因为生态环境是经济社会发展的根本依托,毁坏的生态环境毕竟要通过经济方式得到恢复,因而最终受损的还是能源经济利益。以榆林为例,2009年仅煤炭和石油开采两项就造成了高达160亿的生态环境成本[2]。生态环境成本,就是能源利益与生态利益取舍失当的重要代价。
2、生态补偿法律制度的功能与作用
能源资源开发利用涉及诸多权利冲突和利益碰撞,由此会带来一定的社会矛盾,因此需要界定权利,规制权力,还要对各种利益进行分配和协调。社会发展的历史和实践证明,法律制度作为协调利益冲突的核心手段,能够有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性,最大限度地保持利益制度与整个社会的稳定 [3]。从制度设计来看,生态补偿法律制度具有以下功能及作用。
第一,治理和恢复生态环境,缓解“资源诅咒”和可持续发展压力[①]。得益于能源资源优势,陕北地区在较短的时间内建立起以能源化工为主导的支柱产业,并带动了相关产业的发展,能源经济迅速崛起。然而,能源的开发利用势必会引发一系列生态和环境问题。伴随着陕北能源矿区的大规模开发建设,一系列生态和环境问题接踵而至:地表塌陷、山体滑坡,耕地、林地、草地大面积毁损,植被破坏加剧,土地沙化、风沙侵蚀、水土流失越发严重,大气和水资源严重污染……能源资源的开发利用所造成的生态破坏和环境污染使该地区的生态环境雪上加霜。例如,陕北能源矿区的沙化面积正以每年200km2的速度在扩大,输入黄河的泥沙量每年高达1.9亿吨,草地沙化面积已达7213km2,占天然草场总面积的44%[4]。此外,以榆林为例,目前因煤炭开采造成的采空区已达499.41km2,且每年以70-80km2的速度递增,已塌陷区达118.14km2,每年新增30-40km2 [5]
要摆脱目前的生态与资源困境,陕北能源矿区需要一套生态恢复与治理的制度化保障。生态补偿作为生态文明建设的最新理念和重要途径,以自然资源的有偿使用制度为核心,自然资源使用者或生态受益人在合法利用自然资源的过程中,需要对自然资源所有者或生态利益牺牲者支付相应费用,为治理、恢复、建设和保护生态环境提供必要的资金支持,并通过一系列法律安排实现这种资金支持的制度化、规范化和市场化。生态补偿法律制度的这一功能,能够在很大程度上减轻陕北能源矿区生态脆弱以及能源资源开发利用所产生的生态破坏与环境污染问题,有望帮助该地区摆脱“资源诅咒”,缓解经济社会可持续发展压力。
第二,补偿生态环境保护者与生态利益牺牲者,实现生态利益的协调与再分配。由于生态环境保护的特殊性,保护者往往不是受益者,而令受益者主动对保护者或生态利益牺牲者给予补偿又不够现实。再加上,生态环境的建设周期长而回报率却相对较低,因而对于生态建设者缺乏一定的吸引力。但是在资源富集区,尤其象陕北能源矿区这样集生态脆弱与资源密集于一体的地区,在资源开发利用和生态环境保护的过程中,难免会出现为生态利益而牺牲个人经济利益的利益牺牲者,以及对生态环境保护与建设做出贡献的生态保护建设者。对这些利益相关者给予一定的补偿,实现生态利益的协调与再分配极为必要。作为一个集生态学、经济学以及法学意义与内涵于一体的概念,生态补偿法律制度以利益协调为核心,通过具有经济激励作用的一系列制度安排,调整生态保护者、建设者、受益者与破坏者等利益相关者的利益分配关系,从而实现生态利益的协调与再分配。
第三,协调生态环境与经济发展,促进生态效益与经济效益平衡。生态利益是一种综合性利益,除了具有物质的属性以外,还具有非物质性的意义,而能源利益则更多地体现出其经济特性。生态利益是长远利益和全局利益,能源利益则侧重于当前利益和局部利益。相对于能源资源开发所能带来的直接而高效的经济利益,保护生态环境、建设生态文明所产生的效益需要相当长的时间才会逐渐显现。长久以来,能源资源被大规模地开发利用以实现其经济价值,而生态环境的价值却未能得到正确估量,也没有受到应有的重视和保护。生态补偿法律制度的根本目的虽然在于改善、维护和恢复生态系统服务功能,但却并不排斥自然资源的开发利用,而是强调通过有偿使用,将外部成本内部化,并以经济、法律、行政、科技等综合手段来调整相关利益关系,从而促进环境公平,保障生态公正。这种生态效益与经济效益平衡机制,正是破解陕北能源矿区生态与资源困境、打开生态保护与资源利用“死结”的核心。
二、生态补偿实践中的不足与原因:陕北能源矿区生态补偿法律问题检视
生态补偿机制作为建设生态文明的最新理念,已在不同行业和领域内得到了一定程度的实践,但从各地的规定、做法以及实施效果来看,我国生态补偿的实践还很不成熟。陕北能源矿区等资源富集区也开展了生态补偿试点工作,目前其内容主要集中在征收矿产资源税费和实施“退耕还林”工程方面,所采用的手段以行政手段和经济手段为主,各项规定和做法还很不成熟,因而存在着许多方面的问题。本文仅对其中的法律问题予以梳理和分析。
1、生态补偿法律关系混乱
生态补偿作为一种环境手段,主要应用于两个典型领域:一是资源开发利用过程中对资源环境生态功能的保护与补偿;二是对生态安全重要区域或自然客体采取绝对保护时对利益牺牲者的补偿 [6]。从生态补偿中的法律关系来看,其一方主体恒为国家及其政府,而另一方主体则是自然资源的合法开发利用者、调节型生态功能的提供者以及利益特别牺牲者 [7]
陕北能源矿区的生态补偿在以上两个领域都有涉及,其各自的生态补偿法律关系应有所区别,因此应该一分为二地进行认识和界定。然而目前陕北能源矿区生态补偿的主体以政府、能源资源开发利用者以及“退耕还林”工程中的利益特别牺牲者为主,而调节型生态功能提供者基本上未被纳入其生态补偿体系。生态补偿机制的内容不仅包括对生态环境的治理、恢复和保护,还包括对生态环境保护中的利益牺牲者和利益受损者给予的经济或非经济形式的补偿。目前陕北能源矿区的生态补偿主要以生态环境的恢复与综合治理为主,涉及利益相关者的补偿项目十分有限,除了“退耕还林”工程为生态保护做出牺牲和贡献的农牧民以粮食或现金形式的补偿以外,其他利益牺牲者和利益受损者,很难通过现有生态补偿机制得到应有补偿。以煤炭资源的开采为例,煤炭产业为地方GDP和政府财政收入以及企业利润做出了巨大贡献,然而生活在陕北能源矿区的农民不仅没有从中分享到应有的福祉,反而承受着因煤炭开采造成的塌陷区生存环境的恶化和生活条件的改变,虽然矿区农民每年可以从煤矿得到的一定的补偿金,但每吨煤0.2元的补助标准实在无法补偿其实际牺牲和受损的经济利益[②]
这就是说,作为陕北能源矿区生态补偿法律关系主要主体的国家与当地政府、资源开发利用者以及利益牺牲者,在两个不同的生态补偿领域存在着混同。此外,作为生态补偿两大客体的自然资源客体和自然生态客体,在陕北能源矿区资源开发和生态建设两个生态补偿领域未被加以清晰的界定。这种对于生态补偿主体与客体的模糊认识与界定,造成了陕北能源矿区生态补偿法律关系的混乱,也是其它法律问题产生和存在的根由。
2、生态补偿权益调节失范
能源矿产资源的开发利用除了造成陕北能源矿区生态环境的毁坏以外,还刺激了与环境、土地、利益分配、劳动力安置等有关的纠纷和社会矛盾。权利冲突、利益碰撞是生态补偿必须正视的现实,也是解决问题的关键思路。
陕北能源矿区生态补偿所涉及的权利,包括资源所有权、资源使用权、环境权、生存权与发展权。前两种权利通过自然资源有偿使用制度的调节,较好地在国家与资源开采者之间实现了权利的分割。然而,作为公众权利的环境权、生存权与发展权与前两种权利之间却没有相应的范式予以平衡,使得环境公平和生态公正难以实现。
资源所有权与资源使用权所产生的是物质性的利益,而环境权、生存权和发展权所对应的是综合性的利益,既有物质利益也有生态健康等非物质性利益。在物质性利益与非物质性利益之间,陕北能源矿区显然对前者有所侧重。在经济学角度上,外部成本内部化是实现生态补偿的基本思路,以资源经济利得来弥补生态利益损失,从而实现资源开发利用与生态环境保护之间的协调。“污染者付费,利用者补偿,开发者保护,破坏者恢复”的生态补偿原则就是这一思路的集中体现。然而遗憾的是,这一思路在陕北能源矿区的生态补偿中未能得到很好的贯彻和利用。
另外,在生态补偿权益调节的具体方式上,除了给予资金和实物等经济形式的补偿以外,还包括政策补偿、智力补偿等各种非经济形式的补偿,如劳动力安置、技术扶持、政策优惠等。而陕北能源矿区的生态补偿主要集中在经济形式的补偿方面,无论是对生态破坏和环境污染责任者,还是自然资源开发利用者,抑或生态利益提供者和利益特别牺牲者,基本都是以金钱或实物的形式达到惩处、调节或补偿的目的,权益调节方式僵化、单一,调节力度也难以起到生态补偿所应具有的经济激励作用。以《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》中对于公益林所有者或经营者的补偿为例,森林生态效益补偿基金的平均标准仅为每年每亩5元,这一标准对于森林生态效益的调节力度显然十分有限。
3、生态补偿法律规制缺失
生态补偿不仅是一个生态概念,还是一个法律概念,缺少法律规制的生态补偿具有较大的主观随意性和不稳定性。陕北能源矿区生态补偿法律规制的缺失主要表现在两个方面。
第一,生态补偿的法律支撑不足。生态补偿具有深厚的法理基础,要使这些法理体现并运用在生态补偿的实践中,还需要一个从法理到法律依据的转化过程。就目前来看,陕北能源矿区的这一转化结果即生态补偿的法律支撑尚无法满足现实需要。实践中,陕北能源矿区“退耕还林”工程对农牧民的粮食和现金补偿可以根据《退耕还林条例》中的相关规定予以实施,另外对煤炭石油天然气开采引起的水土流失征收的补偿费也有2009年出台的《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收管理办法》作为依据。然而,除了“退耕还林”和水土流失,能源矿产资源的开发利用所涉及的生态问题是多方面的。现实中,植被破坏、水土流失、地表塌陷、环境污染等许多生态责任还无法找到确切的法律依据得到认定,生态义务的履行也存在着法律保障不足的问题。法律支撑的不足只好以政策的形式来加以弥补,使本应制度化和体系化的生态补偿机制在陕北能源矿区变成了一系列孤立措施的松散集合,影响了生态补偿机制的连贯性和统一性。
第二,生态补偿的税费规制欠妥。现实中,资金的短缺极大地制约着陕北能源矿区生态补偿工作的顺利铺展。一方面,在现有生态补偿税费体制下,生态补偿资金主要依靠纵向的财政转移支付获得,而现行分税制体制下矿产资源税费分成比例显然难以满足其生态补偿的实际需要。另一方面,相对于资源开采利用所造成的生态成本而言,现行补偿税费的征收标准仍然较低,难以弥补恢复和保护生态环境的资金缺口。例如,根据《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收管理办法》,水土流失补偿费按照省40%、市县60%的比例分配,具体征收标准为原煤陕北5元/吨,关中3元/吨,陕南1元/吨;原油30元/吨;天然气0.008元/m3。然而据统计,陕西省每年因煤炭石油天然气开采水土流失所造成的经济损失超过25亿元,而陕北仅油气开采一项每年新增的水土流失量就达1800万吨[8]。显然,相对于资源开采所实际造成的水土流失量及其经济损失而言,现行水土流失补偿费分成比例和征收标准的合理和科学性有待商榷。
三、法律制度构建:陕北能源矿区生态补偿的长效机制
追根溯源,陕北能源矿区生态补偿实践中的法律问题最终都将矛头指向一个焦点,即生态补偿作为一种法律制度在陕北能源矿区的缺失。发挥生态补偿的应有功能,实现资源利用与生态保护协调发展的关键,就是要构建生态补偿法律制度,使其作为一种长效机制在陕北能源矿区得到确立。
1、确立生态补偿的法律原则
法律原则是法律的根本准则,体现法的本质和基本价值,“指导和协调着全部社会关系或某一领域的社会关系的法律调整机制”[9]。构建陕北能源矿区生态补偿法律制度,首先应确立起明确的生态补偿法律原则。结合生态补偿的最新理论研究和实践经验,笔者认为陕北能源矿区应以公平原则、效益原则、多元化原则作为其生态补偿的法律原则。
公平是人类对于社会成员相互关系的合理设计和理想安排,是关于权利和利益合理分配的概念[10]。以公平作为生态补偿的法律原则,就是要在陕北能源矿区生态保护者和生态受益者之间寻求一种结果上的平衡,以维持生态系统内各种物质和能量存量的稳定[11]。笔者所指的公平含义广泛,不局限于人类之间的代内公平、代际公平和权利公平,还包括人与生物、人与自然之间的公平。公平原则之所以应该成为陕北能源矿区生态补偿的法律原则,还在于区域内和个体间资源禀赋差异的存在,正是这种起点上的“不公平”,要求进行权利与利益的调节分配,以追求结果上的相对公平。
生态补偿包含许多经济学思想,也采纳不少经济性手段,这是因为从经济学的视角来看,生态环境本身就是典型的公共物品,具有消费上的非竞争性和非排他性特点,因而正外部性很强,容易导致“公地悲剧”和“搭便车”的现象,以至于以利润最大化为目标的企业很少愿意提供生态服务[③]。正因如此,应该在陕北能源矿区生态补偿中引入效益原则,根据生态建设和生态环境保护中收益与成本的比例,确定相应的生态补偿标准,并根据市场变化加以合理调整。效益原则对于生态补偿各相关主体都具有适用性,可以促使资源所有者制定更合理的生态补偿方案,鼓励资源开采者减少资源浪费,激励生态建设者提高建设效率、缩短建设周期。效益原则对于解决陕北能源矿区资源开发利用过程中的不经济现象将会十分有益,是实现外部成本内部化的重要途径。
 生态补偿是一个综合性的概念,因而陕北能源矿区生态补偿还应坚持多元化原则,包括生态补偿主体的多元化、形式的多元化和效果的多元化。生态补偿的主体本身就具有广泛性,国家、地方政府、社会组织、企事业单位以及公民个人以都可以主体的身份参与生态补偿。当然,不同类别的主体在生态补偿中的角色和地位不尽相同。由于生态环境的公共产品属性,政府必然在生态补偿中担任主要责任,以企业为代表的市场力量可以发挥推动作用,而公众则可以建设者、受益者、监督者的多重身份广泛参与生态补偿的全过程。生态补偿形式的多元化是指不拘泥于既定的形式,既可以采用现有形式进行补偿,也可以根据情势变化创造新的补偿形式,结合经济、法律、行政、科技等手段,使政策补偿、资金补偿、实物补偿、智力补偿推陈出新。生态补偿中存在着诸多权利与利益,要满足不同利益主体的要求,既要起到治理、恢复、保护、建设生态环境的作用,又要实现惩处、补偿、激励、引导生态利益相关者的目的,这样才能实现生态补偿效果的多元化。
2、理顺生态补偿的法律关系
前文曾述,陕北能源矿区生态补偿中存在不少法律问题,其根由在于对生态补偿法律关系认识不清,界定不明。因此,确立陕北能源矿区生态补偿法律制度,理顺矿区生态补偿的主体和客体这一基本法律关系十分关键。
生态补偿法律关系的成立,首先需要一定的事实和前提,即国家和社会主体之间的约定,其具体主体关系的缔结,则视情况而定。由于生态补偿主要发生在资源开发和生态功能的保护这两个领域,因此生态补偿的主体关系相应地呈现为两类关系,一类是直接利益相关者补偿,包括国家补偿、资源利益相关者补偿和自力补偿;另一类是非直接利益相关者补偿 ,以社会补偿为主 [12]
在资源开发领域,陕北能源矿区的生态补偿主要是资源利益相关者补偿,其生态补偿的主体应该是与资源开发有直接利益关系的组织或个人,而补偿客体则应该是作为资产状态的自然资源。生态补偿的主体有实施主体和受益主体之分,后者在生态补偿两个领域基本重合,因而主要区别在于实施主体。资源开发领域生态补偿的实施主体主要由资源开发者来担任。这里存在着一个权利交易形成的主体替代过程。代表人民的国家是资源的所有者,拥有资源所有权和使用权,理应成为生态补偿的实施主体,但其通过将资源使用权有偿转让或出让给资源开发者,而使资源开发者替代自己成为生态补偿的实施主体。
在生态功能的保护领域,陕北能源矿区的生态补偿主要是国家补偿和社会补偿,补偿主体相对广泛,补偿客体是作为有机状态背景而存在的自然生态客体。这里主要对其生态补偿主体进行分析。在国家补偿中,国家是生态补偿的实施主体,以财政拨款和补贴、政策优惠、技术输入、劳动技能培训、提供教育和就业等物质或非物质的形式来补偿陕北能源矿区的生态建设,其受益主体具有不特定性,通过资源生态服务价值提高而受益的社会主体都包括在内。在社会补偿中,因其属于非直接利益相关者补偿关系,所以其实施主体和受益主体均具有不特定性,在此不作详述。
3、促进生态补偿的地方立法
法律通过确认和调整人们的行为,引导各种社会关系向有利于社会的方向发展,最终形成理想的社会秩序,法律本身的内在调整机制决定了一项制度的建立需要立法来体现和支撑。因此,确立生态补偿法律制度必须完善生态补偿的立法。
由于不同地区之间的生态环境问题各有侧重,社会经济发展水平也参差不齐,这就要求各个地区应根据本地区现实情况,在遵守国家宪法和法律的前提下,有针对性地加强和完善生态补偿的地方立法,以弥补国家有关立法的暂时空白,同时也突出立法的地方特色。
2009年1月《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》的实施标志着陕西省能源开发水土保持补偿机制的初步建立,这在全国属于首创。可见,在生态补偿的立法上,陕西可谓走在全国前列。但是作为一项系统环境工程,陕北能源矿区的生态补偿不仅需要详细的程序性法规,更需要具有指导和统领意义的实体法律支撑整个生态补偿。相对于陕北能源矿区资源开发和生态建设的需要,其生态补偿的地方立法显然不足。正因如此,矿区内的生态补偿才会呈现出以政策代法律的特点,以至于生态责任的认定、生态义务的履行、生态补偿行为的规范等都存在法律障碍。
陕北能源矿区生态补偿的地方立法应以《宪法》关于环境资源的规定为基础,同时亦应明确《环境保护法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水资源法》以及《森林法》等国家法律中对生态保护与补偿的规定,体现系统性、完整性以及在不同级别和层次立法上的相互协调与配合。当务之急,需要把一些实践中行之有效的生态补偿政策上升为法律规范,这是陕北能源矿区生态补偿地方立法的重要途径。在条件成熟时,可以考虑通过地方立法协作,对涉及能源矿产资源生态补偿的各项实体性问题和程序性问题做出明确具体的规定,使陕北能源矿区的生态补偿得到充分的法律支撑。
4、改革生态补偿的税费体制
税费制度是生态补偿的重要内容之一。目前,我国矿产资源生态补偿的税费主要包括资源税、矿产资源补偿费、矿区使用费、探矿权使用费和采矿权使用费、探矿权价款和采矿权价款。这些税费虽然能在一定程度上起到补偿矿产资源开采所造成的资源经济价值损失的作用,但却没有将生态损害的成本计入其中,导致税费体制的设计不够合理[13]。要发挥税费手段在生态补偿中的利益调节和分配功能,陕北能源矿区需要逐步推进生态补偿的税费体制改革。
就现阶段而言,陕北能源矿区生态补偿税费体制改革的当务之急同时也是现实的步骤,是改变矿区内资源税费的计征方法。资源税在性质上一般被归为级差地租,而矿产资源补偿费则属于绝对地租,具有不同的设定目的和预期作用,不应混淆更不能相互取代。但是根据《资源税暂行条例》,资源税采用定额从量征收的办法。陕北能源矿区对原煤、原油以及天然气产品税等资源税采用的就是这种从量计征的办法,这就使得资源税陷入了与矿产资源补偿费重复征收的误区,成为资源有偿使用制度的组成部分,混淆了其作为“税”在性质与功能上与“资源收益”的区别 [14]。因此应当适时修改资源税计征办法,以“从价计征”取代现行的“从量计征”,这不仅能够体现资源的价格,而且可以将资源开采的外部成本内部化,实现合理开发资源和节约使用资源的税收本意。
此外,陕北能源矿区还应围绕矿产资源补偿费进行改革。从性质来看,矿产资源补偿费是矿产资源所有权人依据其所有权向矿产资源使用者取得的租金,因此在理论上,矿产资源补偿费应成为矿产资源有偿使用的主要部分[15]。然而,由于现行矿产资源补偿费的费率过低,导致“弃贫采富”、“弃薄采厚”的现象在陕北能源矿区屡见不鲜,造成资源的严重浪费,而其征收额也远低于矿产资源本身价值,难以实现矿产资源有偿使用的目的,无法体现国家作为矿产资源所有者的权益。所以,应该适时调整矿产资源补偿费率,使其真正体现生态补偿的功能,减少资源开采中的浪费现象。
参考文献


 
[] 1993年,Auty在研究产矿国经济发展问题时首次提出了“资源诅咒”(resource curse)这一概念,即丰裕的资源对一些国家的经济增长并非充分的有利条件,反而是一种限制。资源诅咒目前已成为一个经济学的理论,多指与矿业资源相关的经济社会问题,即自然资源的丰富可能成为经济发展的诅咒而非祝福,大多数自然资源富裕国和地区比自然资源稀缺国和地区经济增长更为缓慢。由世界银行和英国国际发展署联合融资资助的《陕北能源化工基地可持续发展战略研究项目报告》专家评审认为陕北发生“资源诅咒”的可能性极大。具体可见“专家称陕北可能面临资源诅咒已成特殊区域”,获得途径http://news.hsw.cn/system/2010/01/14/050411024.shtml,最后访问时间:2011-4-27。
[②] 关于陕北采矿塌陷区农民的生存状况,可以参看《经济参考报》2008年4月1日第八版《陕北煤炭塌陷区见闻》一文。
[]“公地悲剧”(tragedy of the commons)是美国学者哈定于1968年在《科学》杂志上发表的一篇题为《公地的悲剧》的文章中提出来的,其基本含义是指有多个拥有者的资源或财产即所谓公共产品,由于每一拥有者皆拥有使用权而他人不得阻止其使用,因而造成资源的过度使用和枯竭。“搭便车”(free-ride)理论最早由美国经济学家曼柯·奥尔逊1965年所提出,其基本含义是不支付成本而坐享他人之利。公地悲剧和搭便车现象是公共产品的非排他性和非竞争性特点所引起的最常见的两种现象。
 


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[3] 孔凡斌,魏华.森林生态保护与效益补偿法律机制研究[J].干旱区资源与环境,2004,(5):112-118.
[4]把陕北能源矿区建设成生态环境示范区[EB/OL].http://www.cce365.com/wenzhang_detail.asp?ID=43276&sPage=1,2011-4-25.
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[11][12] 高清.生态补偿法律制度略论[J].河北法学,2008,(9):112-116.
[13][14]吕雁琴,李旭东,宋岭.试论矿产资源开发生态补偿机制与资源税费制度改革[J].税务与经济,2010,(1):80-84.
 
 
作者简介:曾加(1967—),男,汉族,湖南汉寿人,西北大学教授,主要从事能源与环境法等方面的研究。窦鹏娟(1981-),女,汉族,陕西高陵人,武汉大学博士研究生,研究方向为经济法。、
【课题项目】本文承国家社科基金“国际能源合作开发中的争端解决机制研究”( 10XFX0025)及陕西省社会科学界2010年重大理论和现实问题研究项目“陕北能源矿区生态补偿法律问题研究”(2010Z046)资助。
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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